“二次革命”的失败导致重要的革命领袖们又一次亡命海外，孙中山认为这次失败的主要原因是革命队伍的涣散和缺乏坚定而明确的指导思想。他开始在东京重新组织革命党，即中华革命党，他希望通过新的革命政党来实现反帝制革命的胜利。1914年6月23日，孙中山被选为总理，7月8日，颁布《中华革命党总章》，谓“以实行民权、民生两主义为宗旨”，目的在于“扫除专制”，通过“军政”“训政”和“宪政”三个时期完成。
“二次革命”没有阻止袁世凯朝着他内心的欲望行径，袁世凯在1913年12月的一次政治会议上讲话的调性，在历次自由主义或民主运动与保守的政治观点之间发生冲突时，都能听到：
今天人人嘴上都谈“平等”一词，而平等只是在法律面前人人平等，并不意指等级之分应予取消，各人皆可否定法律，自立准绳……“自由”是另一华丽的现代词，但它是限制在法律范围之内的，在此范围内人是自由的。不受限制的自由，这个东西是不存在的。那些主张平等、自由，而又不问对不顾法律的放肆是否要给予制裁的人，清清楚楚地知道这个东西是没有的：他们把堂皇的口号当作推动叛乱的号召而加以利用……再者，“共和”也是一个雅致的词，但外国人对这个术语的理解，只是在国内有普遍的发言权，而不是全民都必须干涉政府的行动。这种干涉除了造成混乱之外，还可能造成什么结果呢？至于“民权”这个术语，除了选举总统的最高特权外，它还包括代议权、选举权;它切不可理解为包括处理行政。[1]
袁世凯在此之后即是以此作为他集权措施的基本思路，这就事实上与紫禁城里的希望有了重合之处。溥仪有这样的描述：“过了新年不久，临到我的生日，阴历正月十四这天，大总统袁世凯又派来礼官，向我祝贺如仪。经过袁世凯这样连续的捧场，民国元年间一度销声匿迹的王公大臣们，又穿戴起蟒袍补褂、红顶花翎，甚至于连顶马开路、从骑簇拥的仗列也有恢复起来的。神武门前和紫禁城中一时熙熙攘攘。在民国元年，这些人到紫禁城来大多数是穿着便衣，进城再换上朝服袍褂，从民国二年起，又敢于翎翎顶顶、袍袍褂褂地走在大街上了。”[2] 这年10月19日，袁世凯在当选为正式大总统后给溥仪写了一个非常谦恭的报告。报告除陈述了他当选大总统的合法性外，还对清室表示了浓重的亲热，以致引起了紫禁城内对袁世凯与“复辟”的种种猜测。溥仪记述：“到民国三年，就有人称这年为复辟年了。孤臣孽子感到兴奋的事情越来越多：袁世凯祀孔，采用三卿士大夫的官秩，设立清史馆，擢用前清旧臣。”[3]
预备立宪时期，人们已经清楚宪政的安排秩序是先有国会，然后制定宪法，最后选出总统。根据《临时约法》，国会在十个月后于1913年4月8日成立，接着的工作是宪法起草委员会起草宪法，这也是大多数议员的认知。袁世凯颠倒了这个程序，他要求14个省的都督致电国会，尽快先选出总统。这个最基本的政治错误居然没有遭遇多少抵制，立宪派的进步党给予了附和。“二次革命”之后的9月5日，国民党的势力明显减弱，10月5日，国会通过了《选举总统法》，结果是，1913年10月6日，国会议员们被胁迫反复投票三次——袁在前两次的投票中没有获得足够的票数，直至袁世凯达到自己的目标。在10月10日就任大总统的宣言中，袁世凯还谴责了“二次革命”。国会里的部分人没有认输，三周后，颁布了《天坛宪法草案》，内容不过是希望让内阁制对总统有所限制。11月4日，袁世凯通过行使总统的权力给予报复，以“二次革命”为借口撤销国民党的国会议员资格，导致参众两院失去开会的法定人数，次年1月，国会事实上瓦解。与之同时，袁世凯在1913年11月26日组织了由自己控制的政治会议，进而于1914年1月24日让政治会议决议举行修订约法会议；3月14日，袁世凯公布了他裁定的57名议员。现在，袁世凯可以明确地提出自己的要求该如何修改约法了。袁在18日提出了增修约法案七条。于5月1日公布的《中华民国约法》进一步强化了袁世凯对政治、军事以及财政方面的集权，实际上是改责任内阁制为总统制，尽管增修文件名义上经过了约法会议，但在梁启超看来“字字皆袁氏手定”，袁直接就安排总统任期十年，可以连选连任，总统继任人由现任总统推荐。1915年1月，当袁世凯的儿子袁克定通过杨度介绍宴请梁启超探听梁对国体的看法时，这意味袁世凯正在为走向帝制扫清最后的道路。当然，袁世凯希望得到日本的支持，再三思考后，他终究于5月9日接受了日本提出的除去五号部分的《二十一条》[4]，尽管他知道条约严重有辱主权且后果难以想象。袁从日本人对中国含糊其辞的政治分析中理解为对他从共和转为帝制的支持，所以他甚至于6月18日发布命令《取缔抵制日货运动及革命党煽乱活动》；8月，袁的宪法顾问、美国政治学教授古德诺（Frank J.Goodnow）发表文章《共和与君主论》，谓：中国如采用君主制，较共和制更为适宜。古德诺的文章被翻译成半文半白的中文：虽然该文被认为是应袁世凯的要求而作，但是，其中开场两句讲述的理由仿佛得到了以后历史的应验：
一国必有其国体，其所以立此国体之故，类非出于其国民之有所选择也。虽其国民之最优秀者，亦无所容心焉。盖无论其为君主，或共和，往往非由于人力，其于本国之历史、习惯于夫经济之情状，必有其相宜者，而国体乃定。假其不宜，则虽定于一时，而不久必复以其他之相宜之国体代之，此必然之理也。
约而言之；一国所用之国体，往往由于事实上不得不然之故。⋯⋯[5]
正是这一月，以《君宪救国论》来为袁世凯以君主立宪替代共和政体进行辩护的杨度，在袁的怂恿下发起组织了“筹安会”——旨在通过研究君主、民主国体看看哪一个更适于中国，以“筹一国之治安”，但人们知道这是在为实现帝制构筑舆论。筹安会的成员严复、刘师培、孙毓筠、李燮和、胡瑛入会的原因不同，例如严复是在不情愿的情况被拉进来的——尽管他对此时的中国是否能够实现真正的民主也颇有异议。不过，筹安会的宣言也透露出成员们在这个特殊时期的确存在有对这个国家的未来不同程度的焦虑：究竟什么样的国体能够确保中国的安定和发展？这也是中国知识分子对德国立宪政制和国家主义给予高度关注的时期，袁世凯早年操练北洋军队聘请的是德国军官，而这时，他要在建国制度上也“以德为师”。出生于宁波以后在瑞士读书，对中国颇为了解并于1916年被黎元洪聘为总统府顾问的莱诺克斯·辛普森（Bertram Lenox Simpson,1877-1930）于1918年是这样描述袁世凯此时的企图的：授意古德诺写作那篇著名的“备忘录”的“这个人，如今正公开地背叛整个国家在他身上所寄托的信任，准备涉过血河以满足自己愚蠢的野心”[6]。 由于筹安会的促使，从9月1日开始，催促以帝制替代共和国体的请愿书从全国各地纷纷发向参政院，11月20日，参政院议决组织国民代表大会投票，结果以1993票全票通过批准君主制。12月11日，各省代表演绎着推戴袁为中华帝国皇帝的戏剧，在虚假推诿拒绝一天之后，袁接受推戴承认帝位，并于12月12日宣布以中华帝国替代中华民国，将1916年名为“洪宪元年”，以标明新朝之始。
尽管国民党的国内势力在“二次革命”之后被削弱殆尽，但这次袁世凯对中国的政治局势估计完全失算。就在12月12日袁世凯公开声明帝制之后的第三天，日本、英国、俄国、意大利、法国发出联合警告，将监视之后的政局，以防中国发生动乱。对于袁世凯称帝更为具有打击性的力量来自梁启超及其进步党。袁世凯没有意识到之前梁启超对他的支持是基于试图通过袁的政治资源建立真正的立宪政制。袁的威逼没有使梁启超因为自己是文人而有所退却，梁同时得到了自己的学生蔡锷的有力支持。为了保卫共和，现在是再次重新集合各方力量的时候了，蔡锷与中华革命党的李烈钧以及云南都督唐继尧联手建立护国军政府和护国军，于12月25日通电全国，宣布独立，并出兵讨袁。唐、蔡、李三人的誓词希望唤起全国各个党派与各族人民的响应：
⋯⋯
倒袁救国，心理大同，但能助我张目，便当引为同志，所有从前党派意见，当然消融，绝无偏倚。
五大民族，同此共和，袁氏得罪民国，已成五族公敌，万众一心，更无何等种族界限。
⋯⋯
当贵州（1916年1月27日）、广西（3月15日）也宣布独立时，袁世凯请求日本支持，但遭到拒绝。袁深感问题严重，他打算退回到共和，保住总统的位置。3月21日，袁世凯签署敕令宣布取消帝制，公开承认自己的错误：
⋯⋯
诚不足以感人，明不足以烛物，实予不德，于人何尤？苦我生灵，劳我将士，以致群情惶惑，商业凋零。抚衷内省，良用矍然。屈己从人，予何惜焉？
代行立法院转陈推戴事件，予仍认为不合时宜，着将上年十二月十一日承认帝位之案，即行撤销，由政事堂将各省区推戴书，一律发还参政院代行立法院，转发销毁。所有筹备事宜，立即停止。
庶希古人罪己之诚，以洽上天好生之德，洗心涤虑，息事宁人。盖在主张帝制者，本图巩固国基，然爱国非其道，转足以害国；其反对帝制者，亦为发抒政见，然断不至矫枉过正，危及国家。务各激发天良，捐除意见，同心协力，共济时艰，使我神州华裔，免同室操戈之祸，化乖戾为祥和。总之，万方有罪，在予一人！
⋯⋯[7]
护国军没有理会袁的策略，继续推进倒袁。袁依赖最后的力量——徐世昌、段祺瑞、黎元洪——试图消除危机。4月6日与12日，广东、浙江陆续宣布独立，就连康有为、张謇、汤化龙、伍廷芳、唐绍仪等人也致电袁世凯，要求下野。徐、段相继请辞与袁保持距离，冯国璋有乘机接替袁做大总统的欲望，故建议替袁联络各省在南京召开代表会议商讨涉袁去留，以此利用未独立省的势力去平衡至少是削弱护国军的力量，制造新的政治机会。不过，会议的情形完全出乎冯与袁的预期，代表们大多数同意袁向国会辞职。当袁发现最可靠的四川的陈宦与湖南的汤芗铭也于5月22日和29日先后宣布独立时，他倒床不起，于6月6日去世。次日，民国恢复，黎元洪继任大总统。
注释：
[1] 转引自费正清编:《剑桥中国民国史》（上卷）中国社会科学出版社1993年版,第271页。在载于1904年张之洞与张百熙、荣庆合订的《奏定学堂章程》中的《学务纲要》里,有这样一些说法:“外国之所以富强者,良由于事事皆有政治法律也。而中国今日之剽窃西学者,辄以民权自由等字实之。”“殊不知民权自由四字乃外国政治法律中半面之词。”“外国所谓民权者,与义务对待之名词也。所谓自由者,与法律对待之名词也。法律义务者,臣民当尽之职;权利自由者,臣民应享之福。不有法律义务,安得有权利自由？”
[2] 爱新觉罗·溥仪:《我的前半生》群众出版社1980年版,第86页。
[3] 爱新觉罗·溥仪:《我的前半生》群众出版社1980年版,第89-90页。
[4] 这是日本公使日置益于1月18日提出的中日关系新条约。条约共有5号，二十一款。核心意思是要中国承认日本在青岛和山东的权益；日本可以自由移民于南满和东蒙，日本支配中日合办的汉冶萍公司；中国不能将所有沿海港湾岛屿租借给除日本之外的其他国家。第五号的内容是要中国政府聘用日本人做政治、财政、军事顾问，警察聘用日本人，中国不仅要采购日本军械，而且要合办军工厂，包括采购日本原材料，长江流域的几条铁路修筑权要许给日本，等共计7款。《二十一条》文件让袁世凯政府非常为难，而英美也因为自己的利益的考虑不加任何协助干涉，在日本不断施加压力，中国政府无法继续拖延谈判的情况下，签署了除去五号内容的《二十一条》，这导致袁世凯政府的合法性被严重动摇，之后所爆发的抵制日货运动和“五四”运动源于签署《二十一条》。1923年3月，《二十一条》被正式废除。
[5] 转引自帕特南·威尔（Putnam Weale, named Bertram Lenox Simpson）《乱世袁世凯》商务印书馆 2016版，第 134-135 页。
[6] 转引自帕特南·威尔（Putnam Weale, named Bertram Lenox Simpson）《乱世袁世凯》商务印书馆 2016版，第 134-135 页。
[7] 骆宝善主编：《袁世凯全集》34卷，河南大学出版社2013年版，766页。