“清党”之后，于4月18日在南京建都的国民政府，使国民党似乎有了机会进行自我与社会建设。但是可以想象，党内的派系斗争与地方军事将领势力的继续存留，让蒋介石伤透了脑筋。北伐期间，出于整合力量与分工协作的需要，国民党在广州、武汉、开封、太原、北平设置政治分会，分别由李济深、李宗仁、冯玉祥、阎锡山、李煜灜掌控，前面四位都握有私家重兵，但实际利益与势力范围各有不同，政治观点也有所差异。北伐结束，国民党当然会考虑统一行政管理，全面掌控地方财政与税收，改变军队的私人性质，进而全面减少军费开支。在1928年8月8日开始的国民党二届二中全会上，蒋介石就力图通过裁兵案去削弱这些地方军事势力，1929年1月1日，国民党编遣会召开，试图重新制定军队编制。3月，国民党通过决议，强调“一切军政军令之权，皆完全属于中央最高军事机关掌握，务求军事绝对统一”，这当然意味着对地方军事将领的权力和势力尽可能地给予限制，结果，这些将领（李宗仁、冯玉祥、阎锡山）先后与蒋介石发生武装冲突。党内，以胡汉民和西山会议派领导的右派与汪精卫的所谓“左派”也在争夺话语权与政治权力，并各自都在与蒋进行政治博弈。不过，军权掌握在蒋介石手中，他相对能够利用左右资源平衡权力。一开始，蒋介石与胡汉民合作，并让胡担任立法院院长，而汪精卫一派则被排挤到边缘；当蒋介石与胡汉民在“训政约法”问题上产生分歧后，蒋又根据形势的变化策略地与汪精卫走得很近。总之，中央领导人之间以及与地方势力之间有着复杂的冲突与联系，在国民政府第一个十年里，始终伴随着派系之间的斗争与权力的博弈，尽管时事如此不稳定，1927年到1937年，仍被认为是国民政府的十年建设时期。另一方面，日军入侵东北，使得中国面临严重民族危机。期间，中共似乎获得了从垂危到恢复并多少有些发展空间的机遇。
从“清党”开始到宁汉合流，蒋介石经历了复杂的党内政治博弈，基于促进国民党内的统一，蒋介石听从白崇禧的建议，于8月13日发表《辞职宣言》，武汉与南京的矛盾得以解决。但在1928年1月4日蒋介石恢复国民革命军总司令之前，国民党内的派系——主要为南京、武汉与上海三个派系——矛盾始终没有得到消弭，这使得汪精卫和何香凝等人在二届四中筹备会上提出让蒋介石复职。当蒋介石从上海回到南京之后，便开始了国民政府的制度化建设。他强调了国民政府政治制度的建设要以孙中山的三民主义和《国民政府建国大纲》为基础。可是，孙中山的理论并没有涉及到具体如何摆放党政关系、制度建设的实施策略以及中央与地方自治之间的关系处理，以致，蒋介石根据自己的理解很快就公布了他同意的《修正中华民国国民政府组织法》，条文明确了党对政府的控制，政府从属于国民党中央执行委员会。种种制度安排显示出以蒋介石为中心的组织化倾向，这引发了1928年6月3日，胡汉民与孙科从巴黎联名发出《训政大纲》通电，试图阻止蒋的这种倾向。
1928年10月3日，一部临时宪法《训政纲领》被国民党中央执行委员会推出，这意味着，国民党开始实施之前孙总理的遗教：即从军政时期，进入训政时期，以便为宪政时期做准备。
早于1906年制定《同盟会革命方略》时，孙中山就告诉他的同志：实现革命的程序要分三期，即“军法之治”、“约法之治”和“宪法之治”。到了1914年，孙中山在《中华革命党总纲》里将革命的程序作了文字上的修改：
本党进行秩序分作三期：一、军政时期。此期以积极武力，扫除一切障碍，而奠定民国基础。二，训政时期。此期以文明治理，督率国民，建设地方自治。三，宪政时期。此期俟地方自治完备之后，乃由国民选举代表，组织宪法委员会，创制宪法；宪法颁布之日，即为革命成功之时。[1]
1924年国民党改组期间，孙中山强调了他的这个革命程序论。按照孙的解释，“训政”的作用在于对人民进行民主的训练，以便实施宪法民主的时候能够正确且顺利地进行。考虑到民众事实上对民主政治“后知后觉”甚至“不知不觉”，因此，革命党人担有“强迫”训练民众的义务，这就是为什么孙中山要设置一个“以党治国”的“训政时期”的原因[2]。
在《训政纲领》里，胡汉民提醒党内同志：北伐完成，现在应该从“军政时期”进入“训政时期”。他强调了“以党训政”即党是政治领导核心——“以党统一，以党训政，培植宪政深厚之基”，同时设立“五权分立”的政府——“以五权制度做训政之规模，期五权宪政最后之完成”。六个条款构成的文件意味着：国民政权由国民党的最高权力机构，即国民党全国代表大会或中央执行委员会来行使。按照孙中山的《建国大纲》，五院的建立是在宪政时期，但为了制衡国民政府主席的权力，训政时期就开始了“五权之治”——立法、行政、司法、考试、监察，这样的制度安排与孙中山的思想并不对称。
自辛亥革命至北洋政府整个时期，“共和宪政”与法制建设具有国家制度上的合法性，“训政”的提出，是针对之前若干年来宪政在事实上并没有真正实行。除了“二次革命”针对袁世凯以君主立宪为名的复辟帝制，1923年曹锟贿选总统，让人们对过去孜孜以求的宪政彻底失望。1922年5月，第一次直奉战争之后的直系首领曹锟、吴佩孚暂时控制了中国大部分地区，直系声称拥护第一届国会和《临时约法》，主张南北统一，当9月组成了新的内阁之后，曹与吴开始推动恢复第一届国会并进行总统选举，这些似乎符合孙中山的要求。然而，曹锟高票当选大总统是行贿的结果，使得国会选举在人们的心目中失去意义，也让人们对代议制失去信心。民国法学家燕树棠在十年后这样归纳之前的宪政：
我们中国在前清末年及民国元二年大家信仰代议制度可以救国可以保民。于是中央有国会；省有省议会；县有县议会。一层一层的都是人民所举之代表。不久，选举与被选举，公开的舞弊，威吓利诱，无所不用其极。人民之代表勾结官厅，为人民谋利益之代表，反成官厅之爪牙。在中央之人民代表——国会议员——自民二以后，日趋分化亦日趋恶化，至民十二曹锟贿选为大总统，代议制度为一般人所鄙视吐弃至达于极点。一般人对民治主义即丧失了信仰。[3]
在军人集团控制国家政权的北洋时期，宪政制度与程序仍然被使用——“司法不党”也是官方的主流标准[4]，但是，其作用与有效性需要受到权力集团的认可，否则他们也可以通过看上去合法的程序来否决之前通过程序实现的成果。这意味着，制度成为一种摆设，政治上的任何改变取决于掌握军事实力和控制权力的军事首脑。事实上，袁世凯、段祺瑞、冯国璋、曹锟以及吴佩孚，北洋时期的这些军人集团大都是这样运作国家权力的。归纳地说，在1928年之前，中国的宪政体制大致限于名义，并没有真正建立起来。军阀们相信军事实力的绝对力量，在他们看来，只有士兵才是真正的选民，非军事的政治资源仅仅是门面，没有实际的作用。让他们绞尽脑汁的是，如何让立法、行政与司法三权掌握在自己派系的人手中，这样，他们可以为所欲为。
由于《民国约法》是国民党制定的，所以，孙中山早期的革命努力是“护法”（1917-1923），即争取对法的维护及其解释的合法性，可是“贿选总统”的出现，让孙中山对现有国会与宪法的共和色彩不再信任，他认为需要进行新的革命。随着一战的结束和欧洲议会制的政治危机以及意、德、苏俄一党统治在处理国家事务上的有效性，在国民党取得北伐的胜利之后，国民党似乎很有自信地希望通过党国体制来实施社会的改造与发展：“党治”由此开始。国民党的理论家告诉人们：过去的“法治”并没有解决中国问题，真正要实现宪政，必须要有一部分“先知先觉”者——可是没有谁是这个历史角色的裁判——对全民实施有效的教育和社会组织。在1924年国民党“一大”会上，由孙中山审定的“宣言”就明确了国民党的民权主义与卢梭的“天赋人权”是不同的，只有民国之国民才有资格享受自由及权利，这就将一个人的权利限制在政治立场的范围，以致只有国民党有权予以裁定。1925年7月，国民政府在广州成立，所制定的《国民政府组织法》规定：“国民政府受中国国民党之指导及监督掌理全国政务。”1928年国民党的《训政纲领》规定：“中华民国于训政开始，由中国国民党全国代表大会国民大会领导国民行使政权。”这意味着，国家与政党的位置就从西方共和宪政规定的秩序中颠倒过来。之前，任何政党的纲领不得与宪法相抵触，法律高于党义之上，而这时，国家或政府制定的法律与政策，不得与党纲相矛盾，概括地说，训政期间，“以党治国”的实质就是党凌驾于国家和宪法之上，尽管中央之下的各级党部不能够直接领导各级政府，例如县党部对县政府的工作不满时，只能将意见提交给省党部，通过省党部转省政府处理；反之亦然，县政府对于县党部有意见时也只能将意见提交省政府，再通过省政府将意见转交给省党部，这样，同级党部不能行使对同级政府的干预权，但是，稽核权既然在各级党部的监察委员会，那么党事实上控制了不同层级的政府运行。
这个时候，既然党的主义是总理的三民主义，没有什么比这个更具有合法性和真理性。不过，按照孙中山的三个阶段的逻辑，“党治”不过是一个策略，最终的目的还是要尽快实现宪政。《训政纲领》里也明确：尽管孙中山确定的选举、罢免、创制、复决四种“政权”在国民得到训练前由国民党“使用”，而“‘治权’之行政权、立法、司法、考试、监察五项托付于国民政府总揽而执行之”，但是这些代理权是临时的。同时，孙中山强调了三民主义的传播与灌输才是最重要的，他告诫党内同志：
所谓以党治国，并不是要党员都做官，然后中国才可以治；是要本党的主义实行，全国人都遵守本党的主义，中国然后才可以治。简而言之，以党治国并不是用本党的党员治国，是用本党的主义治国。
无论如何，作为孙总理的“遗教”，“以党治国”成为国民党人必须遵循的宗旨。1929年3月，国民党第三次全国代表大会通过文件确立了“训政制度”的细则，“训政时期”开始。会上通过的《确定训政时期党、政府、人民行使政权治权之分际及方略案》中关于国民党有权“于必要时，得就于人民之集会、结社、言论、出版等自由权，在法律范围内加以限制”这样的表述，让人们产生极大的疑虑。所以，如何理解和执行“以党治国”并不是如孙中山提出来时想象的那样简单。无论如何，孙的理论通过胡汉民这样的元老人士诠释后，变得非常符合国民党内部一部分党员的看法——他们与党内那些质疑“以党治国”和主张宪政、司法独立的人意见颇为相左。
这是一个历史的转折时期，也许真的存在着时代精神这样的东西，胡适认为：过去一段时间中国的精神氛围是“维多利亚思想时代，从梁任公到新青年，多事侧重个人的解放”，而之后则是“集团主义（Collectivism）时代，1923以后，无论为民族主义运动，或共产革命运动，皆属于这个反个人主义的倾向”[5]，这样的氛围当然与苏联革命的影响有关，与马克思主义的阶级与解放理论有关，因此，强调个人服从集体的重要性的理论成为时髦思想。由于孙中山的遗教不容置疑，以致在国民党第三次全国代表大会通过的要案里有《确定总理主要遗教为中华民国训政时期最高根本法》。符合一党制的统一意志的时代来临了，人们似乎不再有兴趣对宪政的逻辑紧追不舍，而是将注意力放在了如何贯彻领袖思想和政治的策略上。无论如何，“以党治国”开始影响到政治、社会生活的各个方面，可以肯定的是，也构成了中国之后的政治体制。
可以想象，“以党治国”受到自由派知识分子的反对。胡适、罗隆基、梁实秋等人利用他们自己的刊物《新月》发表文章对国民党推行“党化”一切的“以党治国”给予批判。在他们看来，所谓“以党治国”就是反宪法的“一党独裁”。1928年10月，国民政府通过了《共产党自首法》《限制共产党法》《宣传品审查条例》以及《处理归国留俄学生暂行办法》。这些条例被认为高于法律之上。次年3月26日，《民国日报》报道上海特别市教育部长陈德徵在国民党三全大会上提出了《严厉处置反革命分子》的提案，谓“凡经省及特别市党部书面证明为反革命分子者，法院或其他法定之受理机关应以反革命罪处之”，这样的以党代法让那些熟悉宪政知识的人感到荒唐之至。胡适于1929年5月6日在《新月》第2卷第2号上发表了《人权与约法》一文，他提醒说，“在今日如果真要保障人权，如果真要确立法治基础，第一件应该制定一个中华民国的宪法。至少，至少，也应该制定所谓训政时期的约法。”[6] 胡适对国民政府下达的保障人权的命令提出了明确的质疑，他想问人权保障的具体规定究竟在哪里？他针对命令里关于个人与团体对他人的身体、自由及财产不得侵害说：“今日我们最感觉痛苦的是种种政府机关或假借政府与党部的机关侵害人民的身体自由及财产。如今日言论出版自由之受干涉，如各地私人财产之被没收，如近日各地电气工业之被没收，都是以政府机关的名义执行的。”[7] 胡适甚至干脆将这时国民党的行为进行举例：
无论什么人，只须贴上“反动分子”“土豪劣绅”“反革命”“共党嫌疑”等等招牌，便都没有人权的保障。身体可以受侮辱，自由可以完全被剥夺，财产可以任意宰制，都不是“非法行为”了。无论什么书报，只须贴上“反动刊物”的字样，都在禁止之列，都不算侵害自由了。无论什么学校，外国人办的只须贴上“文化侵略”字样，中国人办的只须贴上“学阀”“反动势力”等等字样，也就都可以封禁没收，都不算非法侵害了。[8]
胡适针对陈德徵的“严厉处置反革命分子案”的提案说：只凭党部的一纸证明，便可以定罪处刑，“这岂不是根本否认法治了吗”？胡适完全不同意“以党治国”，他完全不同意党凌驾于法律之上，所以他在人权与约法的讨论中干脆说：
不但政府的权限要受约法的制裁，党的权限也要受约法的制裁。如果党不受约法的制裁，那就是一国之中仍有特殊阶级超出法律的制裁之外，那还成“法治”吗？[9]
胡适甚至告诉国民党，人们应该拥有批评国民党甚至批评孙中山的自由。罗隆基在他的《论人权》（1929年7月10日）里提醒国民党：没有经过全民直接或间接承认的法律，不具备统治全民的威权，因此，人民没有服从的义务。他还告诉人们：国民党的党治思想实际上来自苏俄布尔什维克——胡适和不少自由派知识分子对共产党的阶级斗争学说也非常反感。新月人权派对党权高于国权、党员高于法的批判，以及对法律高于一切和司法独立的主张，导致国民党干脆将罗隆基逮捕，尽管罗被胡适救出，但他却失去了光华大学的教职。国民党没有理会知识分子的意见，国民政府在治理国家方面的确问题重重——机构效率的低下、贪污腐败的盛行以及派系斗争的没完没了，这导致社会舆论的不断抱怨与指责，而这又激化了当局在政治上的镇压，无法避免出于维护政权的暴力。普遍的事实是，逮捕、绑架以及暗杀是经常性的，尤其是对发出尖锐意见的知识分子、学生、新闻记者（包括出版人和编辑）以及那些希望保障民权的人士；基于“以党治国”，1930年9月出台的《新闻法》里就干脆规定，攻击国民党及其主义就意味着犯法，对此，检察官拥有无限解释的权力。
注释：
[1] 孙中山：《孙中山全集》（第3卷）中华书局1981-1986年版，第97页。
[2] 孙中山于1921年3月6日在国民党本部特设驻粤办事处的讲演中，最早使用了“以党治国”的表述。
[3] 燕树棠：《<中华民国宪法草案>的初稿》，《独立评论》第60号，1933年7月。本书转引自李在全：《法制与党治：国民党政权的司法党化1923-1948》社会科学文献出版社2012年版，第18页。
[4] 在1920年8月8日《政府公报》第1610号颁布的《大总统令》中有这样的文字：
司法独立为法治国之恒规，顾欲保持其独立之精神，一在法官咸循矩矱，不以党系而有所重轻；一在长官各守范围，不以职权而妄加干涉。吾国司法改良，粗具规模，更非淬厉其精神，何以厚植其基础。应责成司法部通饬京外法官，自奉令之日始，无论何种结合，凡具有政党性质者，概不得列名。其已列名党籍者，即行宣告脱离，仍由部随时考察，如敢阳奉阴违，立予分别惩处总期无偏无党、不屈不饶于以巩固法权。（转引自李在全：《法制与党治：国民党政权的司法党化1923-1948》社会科学文献出版社2012年版，第10页。）
[5] 曹伯言整理《胡适日记全集》（6），1933年12月22日，台北，联经出版事业股份有限公司2004年版，第730页。
[6] 陈一开始在《民国日报》里是这样反驳胡适的：“在以中国国民党治中国的今日，老实说，一切国家底最高根本法，都是根据于总理主要的遗教。违反总理遗教，便是违反法律，违反法律，便要处以国法。这是一定的道理，不容胡说博士来胡说的。” 本书转引自李在全：《法治与党治：国民党政权的司法党化1923-1948》社会科学文献出版社2012年版，第169页。
[7] 彭明主编：《中国现代史资料选辑第三册（1927-1931）》中国人民大学出版社1988年版，第470页。
[8] 彭明主编：《中国现代史资料选辑第三册（1927-1931）》中国人民大学出版社1988年版，第471页。
[9] 《“人权与约法”的讨论》（胡适答诸青来），载《新月》第二卷第四号。转引自易竹贤：《胡适传》湖北人民出版社1994年版，311页。